自20世纪80年代末期以来,我国各地自发地开展了一系列土地流转的创新实践,伴随着土地流转创新实践的开展和相关制度与政策的实施,我国农村土地流转现象越来越普遍，但土地流转矛盾纠纷却频繁出现。本文将通过梳理当前农村土地流转的基本情况、特点及问题，结合我国农村土地流转的相关法律法规及实际案例，就农村土地流转中所面临的相关法律问题进行简要探析，以期解决农村土地流转过程中产生的问题。

一、什么是“农村土地流转”

我国农村土地实行集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”，在农村土地所有权和土地承包经营权“两权”分离的基础上，允许土地承包经营权进一步派生出土地经营权并对其进行流转。因此，农村土地流转指的就是土地经营权流转，是指在承包方与发包方承包关系保持不变的前提下，承包方依法在一定期限内将土地经营权部分或者全部交由他人自主开展农业生产经营的行为。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，通过土地流转，可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式。

二、农村土地的承包和流转

（一）关于“三权分置”原则的确立

2014年11月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，提出“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转”，这是中央政策文件层面首次正式提出农村土地所有权、承包权和经营权的“三权分置”原则。2016年10月30日，《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》正式提出了将原本一概而论的农村土地承包经营权拆分为承包权和经营权，形成了土地所有权、承包权与经营权三权分置并行的格局。

2018年12月29日，新修订的《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称“《农村土地承包法》”）以法律形式将农村承包地“三权分置”原则加以固定和确认。2021年1月1日，正式施行的《中华人民共和国民法典》（以下简称“《民法典》”）物权编进一步体现了“三权分置”，规定土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。2021年1月4日，中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》进一步明确了“三权分置”，要求坚持农村土地农民集体所有制不动摇，坚持家庭承包经营基础性地位不动摇，在保持农村土地承包关系稳定并长久不变的基础上健全土地经营权流转服务体系。2021年3月1日，农业农村部颁布了《农村土地经营权流转管理办法》，明确了农村土地经营权的流转方式以及流转管理，进一步完善和规范了“三权分置”下的土地经营权流转。

三权分置原则的确立，进一步健全农村土地产权制度，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的相关权益。

（二）土地承包经营权与土地经营权

在《民法典》及新修订的《农村土地承包法》的语境下，土地承包经营权与土地经营权同为用益物权。土地承包经营权是承包人依法取得的对农村土地使用和收益的权利，而土地经营权多数时候是由土地承包经营权流转而来，二者并非等同的概念。

第一，从权利属性上来看，《农村土地承包法》规定了只有集体成员才能取得土地承包经营权，而土地经营权既可以由集体内部成员取得，也可以由集体成员以外的个人或组织取得；第二，从取得方式上来看，土地承包经营权可以通过发包、互换以及转让的方式取得，而土地经营权可以通过发包或流转（出租、转包、入股或其他方式）取得；第三，二者都可以通过原始取得以及继受取得方式取得，但土地经营权的原始取得对象仅限于“四荒地”或未经发包到农户的“四荒地”以外的土地。

（三）土地经营权流转的运用

1、承包方保留土地承包权，流转土地经营权。

承包方除自己经营外，还可以通过与他人签订合同，将土地经营权流转给他人，由他人经营。从法律性质上而言，土地承包经营权人流转土地经营权后，其所享有的土地承包经营权并未发生改变。因此，在受让方通过流转取得土地经营权后，承包方享有的土地承包经营权的法律性质并未改变，只是承包方行使土地承包经营权的方式发生了改变而已，从直接行使转变为间接行使。由此可以看出，流转的对象仅限于土地经营权，不再包括土地承包经营权。

2、受让方享有土地经营权。

承包方采取出租、入股或者其他方式流转土地经营权后，受让方即获得土地经营权。土地经营权流转一方是作为出让方的土地承包经营权人，另一方是作为受让方的土地经营权人。设立土地经营权的主体就是承包方和受让方，双方经过协商一致以合同方式设立土地经营权。由于家庭承包是以户为单位的，绝大多数承包户的家庭成员都是有数人的。因此，土地经营权设立的出让方就是承包方，而不是承包农户的个别家庭成员。而土地经营权流转的受让方范围很广，既可以是本集体经济组织的成员，也可以是非本集体经济组织的个人或组织。但根据《农村土地承包法》及《土地经营权流转管理办法》的相关规定，土地经营权流转的受让方并非毫无限制，受让方必须具有农业经营能力或者资质，且对于工商企业等社会资本流转土地经营权添加了前置程序，需由县级以上地方人民政府或者乡（镇）人民政府依法组织审核。因此，承包方在签订流转意向协议书前，应注意审查受让方的资质条件。

三、农村土地流转过程中的突出问题

（一）土地流转主体不明确

在进行农村土地流转中，农民可以对土地的经营权进行流转，但土地归村民委员会或农村集体经济组织所有，农民自行对土地进行流转使得土地的主体边界模糊，由于各方面原因使得村民对土地的权属容易产生争议，导致各种矛盾产生。

（二）土地流转行为不规范

《农村土地承包法》第二十条规定：土地承包应当按照以下程序进行：（1）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（2）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（3）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（4）公开组织实施承包方案；（5）签订承包合同。签订承包合同是土地承包流转的必经程序。但实践中，不少农户只有口头协议、未签订书面协议，未通过流转合同规范双方的权利义务，不遵循必要的程序和手续，纠纷隐患较多。此外，由于土地流转的加快，土地流转的价格也是随之上涨，但由于部分村民法治意识不强、契约精神欠缺等原因，经常出现“一地二租”的现象。

（三）农村土地流转机制不完善

部分区域的农村土地流转缺乏具体的完备的操作办法，配套政策措施尚未出台，土地流转费无价格指导标准，容易出现竞相压低租金、土地流转价格不合理、损害农户利益等行为。地方性的农村土地流转扶持政策尚未完善，农村土地流转激励措施、农村土地流转补偿制度、农村土地投资补贴制度等优惠政策有待进一步建立健全。

四、农村土地流转的相关法律问题探析

（一）发包方（村民委员会、集体经济组织）是否有权向具有农业经营能力或资质的第三方直接流转未承包土地的土地经营权？

《农村土地承包法》第二十九条明确规定了预留的机动地、依法开垦等方式增加的、发包方依法收回和承包方自愿退回的未承包土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口。简而言之，未承包的土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口。且根据《农村土地经营权流转管理办法》第二十九条第一款第一项规定，涉及未承包到户集体土地等集体资源的，应当按照法定程序经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。因此，集体经济组织流转未承包土地只有在按照法定程序经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意后，才能与受让主体签订流转意向协议书。综上，笔者认为，发包方不能直接将未承包土地流转给第三方，但按照法定程序经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的，即可以代表与第三方签订流转意向协议书。

（二）家庭承包方式的农村土地承包经营权是否可以继承？

在2009年第12期《最高人民法院公报》中，发布的南京市江宁区人民法院审理的“李维祥诉李格梅继承权纠纷案”明确了：家庭承包方式的农村土地承包经营权不能继承。在我国，农村土地承包经营权分为家庭承包和以其他方式承包两种类型。根据《农村土地承包法》第十六条的规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户，其本质特征是以本集体经济组织内部的农户家庭为单位实行农村土地承包经营。因此，这种形式的农村土地承包经营权只能属于农户家庭，而不可能属于某一个家庭成员。承包户家庭中部分成员死亡的，承包关系不变，其他成员以该户的名义继续承包经营，因此不发生继承问题。非承包户成员不能基于继承权主张对土地承包经营的权利，否则会与农村集体土地制度保障“人人有份”的基本原则发生冲突。家庭成员全部死亡的，因农户已不存在，家庭承包经营权因权利主体消灭而丧失，承包地应由村集体收回重新发包，不存在承包经营权的继承问题。所以，土地承包经营权原则上不得继承。

但针对家庭承包中的林地承包，由于土地性质特殊，投资周期长，见效慢，收益期间长，为维护承包合同的长期稳定性，保护承包方的利益，《农村土地承包法》第三十二条第二款规定，林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。此外，《农村土地承包法》第五十四条除规定以其他方式承包取得土地经营权的承包人死亡，其应得的承包收益依照继承法的规定继承外，还规定“在承包期内，其继承人可以继续承包”。以其他方式承包取得的土地经营权，承包主体没有身份限制，承包标的不具有社会保障性，发包方式呈现市场化属性，土地经营权的财产属性更为明显，因此，在承包期内允许继承人继承土地经营权。

（三）只有土地经营权的农户是否有权获得被征收土地的补偿？

答案是否定的，只有取得土地承包经营权的农户才有权获得被征收土地的补偿。根据《民法典》第三百三十八条规定，承包地被征收的，土地承包经营权人有权依据本法第二百四十三条的规定获得相应补偿。《农村土地承包法》第十七条、四十条、四十九条规定，采取家庭承包的承包地被依法征收、征用、占用的，承包方有权依法获得相应的补偿，而以其他方式承包农村土地的，承包方取得土地经营权，当事人双方可就土地被依法征收、征用、占用时有关补偿费的归属进行协商确定。如在王某明、王某彦与黑龙江省哈尔滨市道外区民主镇新立村村民委员会等承包地征收补偿费用分配纠纷一案中【案号为：(2021)最高法民再332号】，王某彦、王某明与新立村委会签订了《承包荒地合同书》，该合同性质属于“其他方式的承包”而非“家庭承包”，即以家庭承包以外的其他方式取得土地经营权，且双方就土地征收补偿费未进行约定。最终，最高人民法院综合上述法律规定及案件情况认定王某明、王某彦不享有获得案涉土地征收补偿费的权利。

（四）在土地流转协议签订后，若受让方违约了，作为承包方的农户应当如何维护自己的权利？

根据《民法典》的相关规定，受让方没有按照协议约定的土地用途合法使用土地，或者经催告仍不按期缴纳流转费，或者在流转期限内，无正当理由不履行协议内容等情况下，农户可以行使单方解除权。协议解除后可分以下几种情况进行处理，即协议尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，承包农户可以请求恢复原状或者采取其他补救措施，并有权请求赔偿损失。若协议因违约解除的，解除权人可以请求违约方承担违约责任。因此，笔者建议，在签订土地流转协议时，双方可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加。

结语

农村土地规范流转，既是调整农业结构、促进农业规模经营的基本途径，也是提高资源配置，促进农民增收的重要途径。如今，农村土地流转程度越来越高，在农村土地流转过程中，应更加注意流转规范，如不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途、流转期限不得超过承包期的剩余期限、承包方向他人流转土地经营权时应当向发包方备案等。只有正确分析农村土地流转实践中存在的主要问题，坚持农村土地流转原则，逐步完善相关法律法规，才能确保农村土地流转的可持续发展，加快推进农业现代化发展进程。